行政诉讼法第十一条第一款第（四）、（五）、（六）项分别规定了法院受理行政不作为案件的受案范围，即：对符合法定条件申请行政机关颁发许可证或执照，行政机关拒绝颁布或者不予答复的；对申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，对行政机关没有依法发给抚恤金的，申请人可以向法院提起诉讼。这几项的规定是公民、法人和其他组织对行政机关不作为行政行为提起诉讼的法律依据。那么，行政机关的不作为行政行为有哪几种表现，哪些可以提起诉讼，其诉讼特点有哪些？对这些问题不论是法院，行政机关，还是公民、法人和其他组织都应该有一个比较明确的认识。笔者就这几个问题谈论一点看法。
一、不作为行政行为的几种表现
不作为行政行为表现形式多种多样，从行政诉讼的角度来看，可分为两类，一是不宜提起行政诉讼的不作为行政行为，二是可以提起行政诉讼的不作为行政行为。
（一）不宜提起行政诉讼的不作为行政行为
第一种表现是最初应作为的行政机关积极作为，就某事件作出具体行政行为，特定相对人不服，申请复议机关复议，复议机关逾期不复议的不作为行政行为。对复议机关不复议的不作为行政行为，特定相对人不宜向法院提起诉讼，而只能对最初作出具体行政行为的行政机关的作为行为提起诉讼，通过诉讼直接解决行政争议。如果允许相对人对复议机关的不作为行政行为提起诉讼，势必增加诉讼，增加解决行政争议的诉讼环节，给法院、行政机关和相对人增加不必要的诉讼负担，使行政争议陷冗入长的诉讼中。
第二种表现是最初应当作为的行政机关不作为，特定相对人不服，申请复议机关复议，复议机关作出了具有实体内容意义的复议决定，应当对复议机关的复议决定提起诉讼，而对最初应当作为的行政机关的不作为行政行为不宜提起诉讼。因为复议机关的复议决定具有实体内容，对相对人的权利和义务产生了直接影响，且否定了最初应当作为的行政机关的不作为行政行为，可视为改变了原具体行政行为。
（二）可以提起诉讼的不作为行政行为
第一种表现是最初应当作为的行政机关不作为，特定相对人不服，申请复议机关复议，复议机关逾期不复议。对于两级机关不作为的行政行为，相对人不服应当对最初应当作为的行政机关的不作为行政行为提起诉讼。因为复议机关对最初应当作为的行政机关的不作为行政行为的默认和维持。如果允许相对人对复议机关的不作为行政行为提起诉讼，法院经过审查后判决复议机关作为，复议机关可能作出要求最初应当作为的行政机关作为的决定，而不作出具有实体内容的决定。这就使得行政争议的解决多了一个环节。
第二种表现是最初应当作为的行政机关不作为，特定相对人不服，申请复议机关复议，复议机关复议决定维持最初应当作为的行政机关的不作为行政行为。在这种情况下，对于最初应当作为的行政机关不作为行政行为可以提起诉讼，而不宜对复议机关的决定提起诉讼。因为复议机关虽然作出了决定，但其决定不具有实体内容，且维持了最初应当作为的行政机关的不作为行政行为。如果允许相对人对行政机关的决定提起诉讼，很可能产生第一种表现中所谈到的结果，使行政争议的解决多一个环节。
第三种表现是最初应当作为的行政机关不作为，特定相对人申请复议机关复议，复议机关行政决定要求该机关作为，该 机关接到复议机关的复议决定后仍然不作为。在这种情况下，如果对复议机关的决定提起诉讼显然是不妥的，虽然复议机关的复议决定可视为改变原行政机关的决定，但复议机关的复议决定对相对人有利。因此相对人只能对最初应当作为的行政机关的不作为行政行为提起诉讼。第四种表现是应当作为的行政机关不作为，按照法律规定无须经过复议机关复议的，特定相对人不服可以直接向法院提起诉讼。
二、行政机关不作为而提起行政诉讼的特点
就行政机关不作为而提起行政诉讼具有其不同于其他行政诉讼的特点。
（一）不作为行政诉讼的立案标准和判案依据尚不确定
行政诉讼法第十一条虽然对不作为行政诉讼的提起提供了法律依据，但由于不作为行政行为的特殊性和目前法律、法规不健全的情况，不作为行政诉讼的立案标准，判案依据都较难确定。从理论上讲可诉的行政行为是实施终了的且符合法律法规的程序条件的行政行为，作为的具体行政行为是以行政行为是否作出，是否送达相对人，该行为是否对相对人的权利义务产生实际影响为衡量其是否实施终了的标准；不作为的行政行为一般只能以是否超过法定期限为衡量其是否实施终了的标准。在相关的法律，法规没有规定行政机关作为期限的情况下，应当作为的行政机关不作为，其不作为的行为状态就其是否实施终了，没有较充分的法律、法规依据。这就给法院对不作为行政案件的立案审查和立案后的审理工作带来了一定的困难，这就要求法院根据具体案件的具体情况作出判断和裁量，而不能因此不受理不作为的行政案件。
（二）不作为行政诉讼一般不适用行政机关负举证责任的原则
行政机关负举证责任的原则是行政诉讼法规定的基本原则之一。这里应该明确的是，行政机关负举证责任的原则一般只适用于因作为的具体行政行为引起的行政诉讼。这是因为作为的具体行政行为是行政机关单方面作出的，行政机关作出具体行政行为过程，实际是收集和运用法律的过程。因此，在作为的具体行政行为引起的行政诉讼中，行政机关提出的证据不足就极可能败诉。原告举证不足，不一定败诉。不作为的行政诉讼有其不同之处，原告的主张是要求行政机关依法履行其法定职责，其主张的特殊情况决定了原告有提供被告应当作为而不作为导致自己的合法权益受损害的事实和法律依据的义务。
（三）不作为行政诉讼不能适用司法变更有限原则
依照行政诉讼法第五十四条的规定，法院审查行政机关不作为的行政案件，如果认为行政机关不作为的行政行为是正确的，应当判决维持；如果认为行政机关不履行或者拖延履行法定职责，应判决在其一定期限内履行。也就是说，法院审理不作为行政案件只有判决维持或判决行政机关作为，而不能就实体内容作出变更的判决。有人认为判决行政机关作为本身就是一种变更，它变更了行政机关不作为的行政行为。因为行政诉讼法第五十四条规定的“判决行为”和“判决变更”分别是第（三）项和（四）项，是并列关系，这是其一。其二从立法精神看，司法变更指的是实体内容的变更。而要求行政机关作为并未对实体内容作出处理。
（四）行政不作为案件的判决应当根据原告的不同诉讼请求作出适当的判决
我国行政诉讼法第五十四条只是笼统地规定判决履行，而没有对履行的内容作出明确的说明，现阶段，我国行政审判与其他诉讼相比相对滞后，行政相对人权益受到侵害的现象较为严重，而行政救济程序制度又不完善，在此情况下，司法救济就要建立一种为行政相对人的权益提供保障，在相对人权益受到违法行政作为侵害时，随时给予全面而有力的保护。对行政不作为案件，法院应当根据原告的不同诉讼请求作出适当的判决：1、如果原告提出的是确认之诉，即原告只要求确认被告有行政作为义务，则判决时可宣告被告有作为义务，并责令被告在一定期限内履行程序上的义务。2、如果原告提出的是履行之诉，要求被告实际履行法定职责，经过审查，认为原告请求符合条件，被告履行有实际意义且在客观上能够履行的，可以作出宣告被告应当履行法定职责，并要求被告作出具有实际内容的履行判决；判决时被告已经不具有履行法定义务的可能性，或者强制履行判决会对原告造成不利后果，原告可变更诉讼请求，提出赔偿之诉，可判令被告赔偿损失，如果原告坚持原来的诉讼请求，要求被告履行法定作为义务，则可驳回起诉。3、如果审查原告申请合法，被告有作为义务，则可判决被告在一定期限内履行作为义务，原告的其它诉讼请求予以驳回。4、如果审查原告申请不合法，被告没有作为义务的，判决驳回诉讼请求。
